第二章 文书的主体——公文
第一节 公文的概念、分类和作用（内容复述）
1、广义：指党政机关、社会团体、企事业单位在公务活动中使用的一切文字材料。
一、公文的概念 2、狭义：指党政机关、企事业单位在政务、事务活动中形成和使用的具有法定效
（A） 力和规范体式的公务文书。
①有利于正确认识和选择文种，以免错用和混用；
1、划分公文种类的意义 ②有利于提高公文写作质量和规范化；
③有利于提高公文运转和公文处理的效率；
④有利于公文的立卷归档和科学管理。
a: 收文—本机关收进外部机关制发的文件
①按公文来源
二、公文的分类 b: 发文—本机关撰写向外部发送的文件
（A） a: 上行文：下级→上级行文
②按行文关系 b:平行文：同级机关或不相隶属机关行文
c: 下行文：上级→下级行文
2、公文的分类 a:法定行政公文：命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、
报告、请示、批复、意见、函、会议纪要
③按性质、作用 b:事务性公文：不具有权威性和强制性
计划、总结、简报、工作要点、汇报提纲
C:规范性公文：条例、规定、办法、细则、章程、守则、规则、制度。
a: 通用公文：包括法定行政公文和事务性公文
④按使用范围 ①司法公文中的起诉状
b:专用公文 ②外交公文中的议定书
③军事公文中的战斗命令
④商务公文中市场调查报告
1、公文是管理国家政务、企事业单位事务的重要工具，在政治、经济、文化、军事和科学
活动中具有不可替代的重要作用。曹丕的《典论? 论文》、刘勰的《文心雕龙》中均有介绍。
三、公文的作用
（B） 1、法规与约束作用。国家的各种法规都是以公文的形式制定和发布的。
公文是各种法规赖以存在的物质形式。
2、领导与指导作用。党和国家方针政策、领导意图通常通过公文形式传达、下发。
2、公文的作用 3、宣传教育与监督作用。
4、联系与沟通作用。上情下达、下情上报几乎都是通过公文形式
5、凭证与依据作用。（公文的基本作用）
需要说明的是：①并非一份公文或某一类公文只能起到某一方面作用。例如中共中央、国务院文件，既有法规与约束作用、领导与指导作用、教育作用，又有凭证与依据作用；②凭证与依据作用是公文的基本作用，公文离开了凭证作用，也就不可能真正具有其他方面作用。
第二节 公文的名称和种类（内容复述）
1、我国最早的公文叫“书契”。《易? 系辞下》、《后汉书? 祭祀志》有记载。
2、“公文”一词最早见于陈寿的《三国志》。南朝范晔《后汉书? 刘陶传》也有介绍。
奏、章、表、题、启（给皇帝）
a:上行文 呈、禀、申、详、状（给上司）
①通用公文 b:平行文——关、刺、咨、移
c:下行文 诏、诰、制、策、敕、谕（皇帝下）
牌、票、令（上级给下级）
一、公文的名称 d:宣告文种——榜、告谕、公揭
（A） 3、我国古代常见的公文 e:内部文种——白事、奏记、条陈、条例等
a:军事专用文种——檄文、露布、誓
②专用公文 b:外交专用文种——盟书、誓书、国书
C:司法专用文种——诉状、列、辞、判
d:宗教专用文种——度牒、戒条
4、清朝宣统三年，颁布《内阁属官官制》，设立“承宣厅”——掌朱阁公牍文件。
1、不同名称显示不同作用；
二、确定公文名称的意义（A） 2、便于明确公文拟写的目的和中心意图；
3、有利于准确、迅速地处理和查找公文；
4、有利于公文材料的价值鉴定和立卷。
三、我国现行主要的法定行政公文（C）
※ 2000年国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》规定国家行政机关使用文种有：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。
※ 1996年5月中共中央办公厅《中国共产党机关公文处理条例》规定党的组织机关常用文种有：指示、决议、决定、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要等。
※常用文种的比较
1、命令（令）与指示
文 种 | 命 令（令） | 指 示 |
适用范围 | ①国家行政机关依法发布行政法规和规章； ②宣布施行重大强制性行政措施； ③奖惩有关人员； ④撤消下级不适当的决定。 | 党的上级机关对下级机关布置工作，提出或阐明开展工作的原则和要求的文种 |
注意事项 | a:最具强制性和指挥性，受文机关必须无条件执行 | a:领导性、指导性文件。用于省级以上的领导机关。 |
b:国家主席、总理、部级领导、地方各级人民政府及军事机关首长可以发布命令，通常以首长职务名义签发。 | b:内容针对全局性或局部性的重大问题，提出工作的方针、政策、和原则与要求。 | |
C:示例：嘉奖令、动员令、特赦令、通缉令、主席令等。 |
2、公报、公告和通告
文种 | 不 同 点 | |||
使用范围 | 作用不同 | 公布方式不同 | 写作要求不同 | |
公告 | 国内外 | 宣示性、告知性 | 新闻媒体、张贴 | 一段式、精炼 |
公报 | 党内外 | 新闻媒体、传递 | 分段式 | |
通告 | 一定范围内 | 需遵守或周知 | 张贴、新闻媒体 | 分段式 |
3、决定与决议
文种 | 不 同 点 | ||||
使用范围 | 内容不同 | 形成程序不同 | 效力不同 | 行文主体不同 | |
决定 | 对重大事项或重大行动作出决策和安排 | 比较单一，处置性、针对性较强 | 可通过会议、或有关领导研究 | 指令性强，须执行或办理 | 党政机关通用 |
决议 | 用于经过会议讨论通过的重要决策事项 | 关系全局性、原则性的重要问题或重大事件。内容广泛、综合性强 | 程序严格，经较为正规会议并表决通过。 | 有的指令性较强，有的为号召性、认可性和结论性的。 | 党的机关、人大、团体、组织使用。政府机关不用 |
4、意见、条例和规定
文种 | 使 用 范 围 | 特 点 |
意见 | 对重要问题提出见解和处理办法 | 具有较强的指导性、针对性，执行性差 |
条例 | 党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度 | 综合性、执行性强 |
规定 | 对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范 | 针对性、执行性强 |
5、报告、请示和议案
文种 | 相同点 | 不 同 点 | 备 注 |
报告 | 都 是 上 行 文 | ①可一文一事，或一文多事；②上级机关只需了解，一般不必答复； ③时间限制不严，事中、事后都可报告；④可逐级或多级行文；⑤报告中不要有请示事项；⑥报告要形成 制度。 |
分类 内容 b:综合性报告
作用 b:情况报告 C:答复性报告 |
请示 | ①内容简明，一文一事；②期复性文件，上级必须答复；③必须事前请示；④逐级行文，主送机关单一；⑤执行效力强，下级必须贯彻执行。 | 复文为批复，是上级机关针对请示的答复。立卷是应将请示与批复一起组卷。 | |
议案 | 议案是各级人民政府用于按照法律程序向同级人民代表大会或常务委员会提请审议事项的一个文种。议案必须由机关首长签署。有专门格式。 | 专用文种 |
6、通知和通报
文种 | 概 念 | 用 途 | 注意事项 | 备 注 |
通
知 | 党政机关用于发布法规和规章，任免或聘用干部，传达上级机关指示，转发上级机关或不相隶属机关的文件，批转下级机关文件，发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或周知的事项的一个文种。 | ①批转或转发文件； ②发布行政规章； ③用于办理、执行或告知等； ④任免或聘用干部。 | ①不能滥发通知； ②除特殊规定，反对层层转发同一文件。 | ①一般性、专业性、部门性行政规章用通知发布； ②执行性和约束力较强的、全面性的、综合性的行政规章用命令发布。 |
通
报 | 用于表彰先进、批评错误、传达重要精神、交流重要情况。是运用典型从正、反面对干部和群众进行政治思想教育和沟通信息、互通情报、传播政策精神、推动工作的重要文种。 | 通用性很强，可发向下级和有关单位。 | 行文着重在于引导、教育、沟通、和提高思想认识。执行性差。 |
分类 b:批评性通报 C:情况通报
|
7、会议纪要
（1）概念——会议纪要是党政机关用于记载和传达主要精神和议定事项的一个文种。
（2）注意事项
①未经会议讨论和座谈的问题不能写入纪要；
②会议纪要一般根据会议的原始记录整理而成，但不是照搬照抄；
③会议纪要未经领导机关批准转发，不具有行政约束力。
A:若下发执行，以”通知”发出。
④会议纪要 B:报送上级领导机关，用“报告”发出。上级机关审阅批示后，由领导机关批转或转发。
C:属于通报情况性质的，主办单位可用“通报”或直接用“会议纪要”发出。
A:决议性会议纪要——政策性、指示性很强
⑶会议纪要的类型 B:协议性会议纪要——需与会方共同遵守
C:研讨性会议纪要——仅供参考、交流。
8、函
（1）又称“公函”，用于平级、同级或不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题。
（2）典型的平行文。内容单一，格式灵活，使用广泛，现行机关文件中占较大比重。
（3）分清“函”与“请示”在使用中的区别。
凡是向同级或无隶属关系的机关单位行文，不管是请求性的、答复性的还是询洽性的，一般都应该使用“函”。
四、事务性公文
※事务性公文是各级机关、社会团体、企事业单位处理日常事务，用来沟通信息，安排计划，总结经验，调查研究问题，指导工作的一类公文。
※事务性公文属于广义公文的范畴，不具权威性和强制性。主要文种包括：计划、总结、简报、工作要点、汇报提纲等。
1、计 划
（1）概念：计划是未来一个时期内工作、学习、生产提出的预想目标，并制定出实现这个目标的具体步骤、方法和措施的书面材料。
（2）意义：
①可以使人做到胸中有数，奋斗有目标，行动有依据；
②可以合理安排人力、物力、财力，保质保量按时完成任务；
③可以预先估计可能出现的新情况和问题，制定措施，取得应变的主动权。
按性质分——综合计划、专题计划；
（3）分类 按内容分——生产计划、工作计划、学习计划；
按范围分——个人计划、单位计划、地区计划；
按时间分——远景计划、年度计划、季度计划、月计划。
2、总 结
（1）概念：总结是对前段工作、学习、生产进行检查回顾，从中找出经验和教训而形成的一种文字材料。
（2）分类：主要有综合性总结和专题性总结。
3、简 报
（1）概念：简报是各机关、单位简要报道工作情况、交流重要信息的常用的事务性文书。
①工作简报：时效性较强。
②情况简报：反映重大问题或事故，干部职工思想动态。
（2）分类 ③业务简报：反映业务部门日常工作动态。
④会议简报：使用较多。反映会议情况，互通情况，交流信息。
⑤典型经验简报：推广经验。
4、工作要点 （概念）：工作要点是对一定时期内的工作提出指导原则和总的要求的一种书面表达形式。
5、汇报提纲 （概念）：汇报提纲是上级领导机关检查工作时，下级机关为汇报工作而写的纲要。
第三节 公文的特点及写作过程（内容复述）
①公文是执政者意志法制化的书面形式，是执政者用来
1、宗旨的政治性、政策性 使社会按照自己意向发展的一种政治性的书面文体。
②凡是党和国家的方针、政策、法律、法令，都要通过公文的
形式对外发布。
① “法定的制发者”是指依法成立并能以自己的名义行使法定权利和承
担义务的组织或法人代表。党政机关、团体、企事业单位，都是依法
成立的法人机构，可以制发公文。
2、制发者的法定性 ②以机关领导者名义签署的公文，并不代表领导者个人，而是代表法定机关，体现法定机关的职权和意图。
一、公文的特点 ③公文的作者具有法定性，公文的阅读对象也具有法定性。
(C)
①公文传达法定机关的指挥意图和领导意图，在法定机关职权范
围内，对人们的思想、行为、工作等加以规范，具有法定权威
3、内容的权威性、时效性 和效力，在实际工作中必须执行。
②每一份公文都有它特定效用。掌握公文的时效性，及时办理公
文，是提高工作效率的一个重要方面。
4、体式的规范性：为了维护公文的严肃性和权威性，国家规定了统一的公文体式。公文的规范
体式，保证了公文的准确、完整、统一、有效，以及公文的正常运转并发挥其效用。
5、语言的准确性：公文的语言应是公文的事物语体。最鲜明的特征是准确、简明、朴实、规范。
1、领会意图，明确目的：所谓领导意图，就是领导者制订政策、部署工作、处理问题的基本指导
思想。撰写公文，首先要弄清楚领导意图的实质，弄清起草公文的性质、行文目的和任务、范围，使公文准确完整地表达出领导的意图。
2、调查研究，获取材料：占有大量翔实可靠的材料是写好公文的基础。获取材料的方法包括——①深入基层，调查研究；②学习文件、理论，收集相关资料、信息。
3、总体构思，拟写提纲：拟写提纲是确立主题、整理思路的过程。
4、起草初稿，认真修改：
二、公文的写作过程 （1）撰写公文的原则要求——
(D) ①观点正确鲜明，符合政策法令；
②坚持实事求是，不唯上，不唯书，只唯实；
a:严—政治上的严肃性和政策上的严密性
b:准—内容准确清楚，文字、体式规范
③做到“严、准、精、快”四字要求。 c:精—文字精炼，言简意赅，逻辑严密、条理清楚
d:快—注重时效性
（2）公文修改的要求：
①从内容入手，检查观点是否正确，是否符合党和国家的方针政策、
法律法令以及上级机关的决议、命令、指示；政策界限是否明确；措施是否切实可行。
②语言文字的加工锤炼。要经过仔细推敲、符合语言规范，具备公文
应有的准确、鲜明、郑重、简明等特点
③审查文稿格式。认真检查公文的种类、名称、用法、用纸规格、书写
编排，写作体裁、内容结构等。
第四节 制发公文的规范化要求（内容复述）
一、行文规范（D）
①不应该发和可发可不发的，一律不发
1、严格控制发文数量，避免不必要的行文。 ②可电话、面谈方法解决问题的，不必行文
③不重复行文
④同一份文件已发给某部门，不再发另一部门
2、除非确有必要，一般不越级行文，以免打乱正常的领导关系。
①行政部门不宜直接向党委（组）发文，上级党委也不宜直接向行政部门行文
3、行文要注意隶属关系。 ②上级机关主管业务部门，不宜直接对下级机关发指导性文件
下级机关一般业务工作，可由下级机关业务部门与上级机关主管业务部门直接联系
4、行文应分清主送与抄送机关。
5、两个或两个以上机关单位联合行文，行文机关应是同级或平级机关。
二、结构规范（D）
国务院办公厅2000年修订发布的《国家行政机关公文处理办法》第三章“公文格式”中规定：
“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”
①公文的密级程度分为“绝密”、“机密”、“秘密”三个等级
（一）密级标识
②“绝密”、“机密”级公文，应标明份数、序号。
①公文的紧急程度分为“特急”、“急件”
（二）紧急程度标识
②电报、内部明电的紧急程度分为“特提”、“特急”、“加急”、“平急”
①公文作者的标志，作用是表明公文的责任者，显示公文的权威性与郑重性
（三）发文机关标识 a:作为文头（版头）———大号字体套红标识于公文首页上端，由发文机关的
②两种形式 全称或规范化简称加“文件”二字构成。
b:作为署名，用黑色字体标示于公文末页落款处。
c:联合行文时，主办机关排列在前。
1、概念——发文字号是发文机关对其所发的公文依次编排的顺序号码。
①为引用和检索文件提供便利
（四）发文字号 2、作用 ②便于文件的统计和管理
3、构成——发文机关代字、发文年度和发文顺序号。例：国办发〔2007〕28号
①发文顺序号采用大流水的方法依次编写，不重号、漏号、漏编
4、要求 ②一份公文只有一个发文顺序号
③联合行文时只标注主办单位的发文字号
（五）签发人标识：
指代表机关最后核查并批准公文向外发出的领导人姓名。一般只用于上行文。
1、标题是文件主要内容的概括性名称，一般由发文机关名称、事由和文种三部分构成
（六）标题
2、撰拟标题时，发文机关与事由之间通常用“关于”、“对”等连接；事由与文种之间用助词“的”连接
(七)主送机关：指受文机关，即对公文负责办理或答复的机关。应使用全称或规范化简称。
（八）正文：公文的主体部分。阐述具体内容、表达发文意图。一般一文一事，结构包括开头、主体、结语三部分。
（九）附件说明：用以注明附件的顺序和名称，以便查阅和保护附件，防止附件零乱、丢失。
①通常以领导人签发的日期作为公文的成文日期
（十）成文日期：指形成文件文件的确切日期。 ②联合行文时，以最后签发机关领导人签发的日期为准
③经会议讨论通过的公文以会议通过的日期为准
④电报以发出的日期为准
（十一）印章：在发文机关和成文日期上加盖单位印章，起证实公文合法效力和信用的作用。
（十二）附注：对文件内容或有关事项的注解与说明。（公文如果有附注，应加括号标注）
|
1、与公文正件具有同等效力的附件，作用是进一步补充和完善公文正件的内容
（十三）附件：
2、仅供参考而不具备现实执行效用的附件，作用是为受文者正确理解和执行公文提供参考数据
1、概念——用于揭示公文主要内容并经规范化处理的词与词组
2、位置——标注在附注下方。每两个主题词之间空一个字距离，不用标点
3、作用——①适应计算机处理公文的需要；②便于公文立卷归档分类及检索
（十四）主题词： ①从公文标题中选
4、选取方法（以国务院《主题词表》为依据） ②从公文正文撮取
③题文结合撮取
5、要求——按主题词涵义从大到小依次排列，选用3～5个，一般不超过8个。
（十五）抄送机关：只需要执行或了解公文内容而不承担办理或答复责任的机关。位置在主题词下。
（十六）印发机关和印发日期：又称版记。作用是明确公文印制质量、时限的责任归属。
三、格式规范 (D)
1、概念——指公文的外观形式，是公文具有权威性和约束力在形式上的具体表现。
2、国家技术监督局1999年12月批准发布的GB/T9704—1999《国家行政机关公文格式》国家标准。
3、公文用纸——国际标准A4型（长×宽=297㎜×210㎜），左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。
4、印装格式——文字从左至右横写、横排。在民族自治地方，可以并用汉字和通用的少数民族文字
5、公文标题的位置在版头红杠下面适当距离处居中，一般排成一行，字数过多，可排成两行。
皖公网安备 34152502000044号